多地限购取消，住房双轨制如何加快实现“居者有其屋”？

2023年下半年以来，随着中央经济工作会议的屡次提及，保障性住房建设的战略高度较往年出现进一步提升，引发市场热议。而同年8月发布的《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号文），被解读为中国新一轮房地产改革的开端，“住房双轨制”重新回归视野，这也标志着市场即将迈入住房3.0时代。

自建国以来，中国住房市场已历经两大时代：

• 租房1.0时代：福利分房

计划经济时期，城镇居民住房问题主要由所在单位解决，实行对职工住房统建、统分、统包的公有住房和实物福利分配的保障性住房模式；随着市场化经济制度的逐步确立以及城镇居民数量的增长，福利分房制度下，房地产投资不足带来的住房短缺问题日益严峻，住房体制随之改革。

• 租房2.0时代：商品房主导，政府积极调控

1998年国务院明确提出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，标志着中国住房制度的第一次改革：开始转向市场化。随着2002年前后全国土地出让制度改革，地方政府对土地财政的依赖度不断提高，住房市场由此进入长达20年的快速增长繁荣周期。这一时期，商品房主导住房供应。伴随居民住房需求的集中释放，短期或阶段性的供不应求推动房价快速攀升，也带来高房价所引发的一系列社会压力。尽管政府在不同阶段积极调控并规范住宅市场，提出 “公租房”“廉租房”等政策保障普通民众尤其是低收入人群的居住需求；然而在实践中，相较于城市化带来的人口大规模流入，尤其在高线城市，保障性住房供应仍显滞后，大量外来人口的居住需求仍面临较大缺口。

住建部2021年调查显示，大型城市有70%的新市民和青年人是靠租房来解决居住问题；截至2022年末，公租房、保障性租赁住房、共有产权房等保障类住房仅占5%左右，存在明显的供应短板。因此，“14号文”明确提出未来将加大保障性住房建设和供给，并在原有以租赁为主的基础上，加快建设配售型保障性住房。

在这一背景下，为实现城市新增人口“居有所安”并实现经济平稳发展的双重目标，“14号文”不仅提及住房制度和供应关系的重大调整，也提到了市场和保障关系，即住房双轨运行机制，因此被视为继1998年以后新一轮“房改”的开端。

• 租房3.0时代：市场归市场，保障归保障

住房双轨制，指的是由“市场供应商品房，政府提供保障房，租售并举且双方互不流通” 的住房发展模式：中高收入者的住房需求主要通过市场调节资源配置，让商品住房回归商品属性、满足改善性需求；而支付能力有限的群体则由政府主导的保障房项目解决其住房难题。

2023年下半年以来，随着中央经济会议频繁提及保障房建设，政策端与资金保障也开始陆续发力。从全国范围来看，目前保障房建设的相关资金来源主要包括中央财政政策资金、地方专项债和社会资金三大类。其中地方专项债是筹建保障房的最主要资金来源，而人行抵押补充贷款（PSL）投放、商业银行贷款在未来有望提供增量资金来源。

作为中国经济第四极的中心城市、中国人口最多的四大城市其二，在住房3.0时期，成渝保障房建设的破局之路，具有深远的市场探索价值。重庆是西部唯一的直辖市，在房地产领域向来具有政策先行先试的优势，早在“十二五”“十三五”时期便大规模兴建公租房，为全国住房制度不断优化改革提供宝贵的实践经验。根据七普人口数据，重庆城市家庭租赁廉租房、公租房的户数占比达到6.2%，高出全国平均水平2.4个百分点，这一比例在31省市中位列第三，仅次于少数民族安居工程居多的西藏及云南。而成都是2010-2022年间来外来人口流入最多的中西部城市，房地产市场化进程长期走在全国前列，就未来如何平衡好住房系统内“市场与保障”的关系，也具有重要的示范作用。

• 梯度制设计，成渝保障房覆盖人群不断扩大

成都和重庆当下的保障房制度设计中，政策具有梯度制的特点，面向三类人群提供保障性住房：一是收入较低、无城镇房产的困难家庭；二是新市民、青年人，以从事基本公共服务人群居多，特点是收入中等但面临购房困难；三是城市引进人才，在高新技术或专业领域有突出能力的人群，在住房领域予以补贴或奖励。

在传统的经适房、公租房、廉租房等住房保障体系中，保障的对象主要针对低收入、生活困难人群，而当下成渝的保障住房产品不仅覆盖到新市民、青年人的保障性租赁住房，并进一步扩大到城市需要引进的人才等群体的配租配售型保障房。保障性类型及覆盖人群不断扩大标志着成渝两市住房保障体系的日益完善。

• 以需定配，保障房供应回归人口流动逻辑

保障房建设的首要原则是“以人为本”、“人房匹配”，保障房供应规模应与人口流入的速度相适应。成渝两市作为成渝城市群的中心城市，2010-2022年在人口吸附总量上，两市分别达到614.9万和328.6万人，增幅居全国前列。庞大的流动流入规模催生出大量住房需求，而对于 “新成都人”和“新重庆人”，租房仍是首选的居住方式。

2010-2022年, 人口增量的88.9%聚集于成都的一二圈层；同期重庆的人口增量主要聚集于中心城区的9个行政区，占比91.9%。整体上，成渝两市人口增量均聚集于城市基础设施完善、城市高附加值产业集中、人口稠密的都市区范围。

在这一人口增长和分布背景下，为便利新增人口居住，成渝均提出保障房建设将重点布局在城市中心的轨道站点、商业商务区、产业园区、校区和医院周边等交通便捷、生活工作便利、配套相对完善的片区。

截至2023年末，成渝两市在“十四五”期间已分别累计筹集保障性租赁住房17.4万套和26.4万套，分别完成计划的58.0%和66.0%。值得一提的是，成都原计划在“十四五”期间供应保障性租赁住房25万套，而随着中央政策对保障房支持力度的不断加大以及近年来常住人口的加速增长，成都及时调整规划，在2022年将租赁性保障住房规划规模提升至30万套。长期来看，保障房作为城市公共资源服务配套的一环，需统筹政策设计、人口流入以及城市发展的共同影响，因时因地的动态调整处理顶层设计与实践探索的关系，才能最终实现城市的职住平衡。

• 存量盘活，增强闲置房屋及土地资源利用

成渝两地在政策支持上优先将闲置房屋和低效土地资源用于保障房筹集建设，渠道包括新建和存量盘活两种模式：新建指在新增建设用地中，新建商品房可配建一部分比例保障性住房；其他筹建方式均为存量盘活，包括企事业单位自有用地、集体经营性建设用地、产业园配套用地、非居住存量房、存量居住房改建等五种方式。

以长租公寓纳保为例，近年来，长租公寓运营品牌纳入保障房体系案例不胜枚举。在成都市场中，以地方城投平台旗下长租公寓项目纳保居多，典型企业如成都城投集团、成都天投集团等。而重庆市场内，则是以龙湖、万科、嘛嘛公寓等头部及中部长租公寓品牌收储为主。全国范围来看，根据ICCRA数据显示，截至2023年二季度末，全国已开业长租公寓中约有22.4%被纳入当地保租房，规模合计约19.2万套。截至2023年末，头部三家运营商万科泊寓、龙湖冠寓、华润有巢分别纳保10.2万、5.0万、2.5万套长租公寓，对开发商去库存起到重要作用。此外，纳保后的项目将带来保障房相关政策支持，如水电气价格执行民用标准、增值税房产税减少等税收优惠，对项目运营起到促进和提升的作用

• 成渝保障房REITs可期，金融工具有望助力资产进一步盘活

在保障房公募REITs中，目前市场已发行5单保障房为底层资产的产品，发行规模合计超过80亿元。2023年底之前上市的4只保障房类REITs在年内的各项关键财务指标如营业收入、EBITDA等均满足财务预期。未来，随着地方政策的支持及保障性住房市场的不断完善，成渝部分优质保障房项目有望依托区位优势、人口密度和出租率等关键运营指标，作为优质底层资产进入REITs发行行列，推动西部房地产市场良性循环。

近年来，随着一线城市人口增速趋缓，全国重点新一线、二线城市凭借良好的发展前景及相对较低的生活成本吸引大量外来人口。作为西南重镇的成渝两市，中西部地区人口的虹吸效应不断显现。进入住房3.0时代，成渝保障房建设将为全国提供经验借鉴。未来，伴随政策效应进一步显现，保障房地位进一步提升，“市场+保障”双轨制将逐渐形成：商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进商品房市场进入稳地价、稳房价、稳预期的良性循环；而城市保障房的加速供应，在中短期内将实现更多人群覆盖，并有望运用REITs等更多金融政策工具盘活城市房地产存量，激活投资新赛道；长期来看，将有望让更广泛的群体实现“居者有其屋”的安居愿景，构建房地产发展新模式。